‘Instemmingsrecht op de begroting leidt tot oeverloos gesteggel’

Het is een beetje ten onder gegaan in het publicitaire geweld rondom het aangekondigde nieuwe leenstelsel, maar tussen neus en lippen door kondigde minister Bussemaker (OCW) ook aan dat studenten en medewerkers voortaan instemmingsrecht krijgen op de begroting. Op hoofdlijnen, schreef ze erbij. Daarmee lijkt een recht terug dat de raden eind vorige eeuw was afgenomen.

Bestuurders waren er eind jaren negentig maar al te blij mee dat de toenmalige minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Jo Ritzen, een einde maakte aan wat wel de radendemocratie werd genoemd. Eindelijk de handen vrij. De gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) in 1997 betekende in de praktijk namelijk een drastische uitholling van de macht van de raden aan de universiteiten en hogescholen. Instemmingsrecht werd veelal adviesrecht, het medebestuur werd vervangen door medezeggenschap.

En de kern van die actie was de afschaffing van het begrotingsrecht: het recht om als raad veranderingen aan te brengen in de (financiële) plannen van faculteit of instelling. Een beetje meer geld hier, een beetje minder daar, een project dat niet door kon gaan, een ander plan waar juist wel geld voor werd gereserveerd. Wie de portemonnee beheert, heeft veel in de melk te brokkelen, en dat was in die dagen uiteindelijk toch echt de raad. Niet dat er zo vaak conflicten waren, maar bestuurders konden er nooit gerust op zijn.

En dat recht komt terug?
Ja, maar in afgezwakte vorm, als het aan minister Bussemaker ligt. Zelf was ze overigens geen voorstander, het was D66 die het afdwong. Bussemaker kondigt het begrotingsrecht aan in een bijlage bij een brief aan de Tweede Kamer van 28 mei over het ‘studievoorschot’, zoals ze het leenstelsel hardnekkig blijft noemen. Dat leenstelsel moet namelijk geld opleveren voor het hoger onderwijs; dat moet vervolgens geïnvesteerd worden en daar moeten studenten over kunnen meebeslissen, is de redenering. Medewerkers trouwens ook. Daarom krijgen ze “instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting (…). Hieronder wordt ten minste verstaan de door het bestuur beoogde verdeling voor een begrotingsjaar van de middelen over de beleidsterreinen onderwijs, onderzoek, huisvesting en beheer, investeringen en personeel.”

Dan volgt nog iets opvallends: de minister, zo blijkt even verderop in de nota, wil bij de concrete vormgeving van de wet leren van de “ervaringen (..) van hogescholen en universiteiten waar dit recht al bestaat”.

Hoe kan dat? Het begrotingsrecht was toch afgeschaft?
Ja, maar de wet liet niettemin ruimte en vooral het hoger beroepsonderwijs heeft die benut. Jurist Peter Kwikkers was destijds wetgevingsambtenaar op het ministerie van OCW en is tegenwoordig zelfstandig adviseur. Hij geldt als een van de belangrijkste WHW-experts in dit land.

Hij wijst op de lijstjes in de WHW-hoofdstukken 9 en 10, waar de instemmings- en adviesrechten van universiteits- en hogeschoolraden in zijn opgenoemd: “Die lijstjes zijn bewust niet limitatief, het zijn minimumrechten. Het is een mythe dat je niet verder zou mogen gaan dan dat. Een raad met meer lef had het budgetrecht kunnen behouden, zeker in de periode dat het regime wijzigde. Bij de universiteiten is het overal verloren gegaan, veel hogescholen hebben het nog.”

Had dat destijds niet duidelijker moeten worden gemaakt aan de U-raden?
Dat was prettig geweest, maar niets wijst erop dat dat is gebeurd. Jos Gerards, eind jaren negentig hoofd juridische zaken bij de Universiteit Maastricht: “Tja, gut, dat kun je zeggen maar ja, bestuurders waren er blij mee en de wetswijziging is toen halsoverkop ingevoerd. Onze U-raad heeft ook nooit gevraagd om meer instemmingsrechten." 

"De optie dat het anders kon, zoals Kwikkers zegt, is nooit doorgedrongen. Maar dan nog; het begrotingsrecht handhaven was toch wel erg tegen de geest van de wet ingegaan. Het was echt de bedoeling van de wet om de rechten van de raden in te perken, en wij gingen daarin mee.”

De minister geeft nu de raden een recht dat ze eigenlijk al hadden (kunnen hebben). Een dooie mus dus?
Nee, laat de minister via haar woordvoerder weten, want in de wet was het instemmingsrecht op de begroting niet meer te vinden. “Met het studievoorschot [het leenstelsel, red.] wordt het instemmingsrecht wel vastgelegd in de wet waarmee alle instellingen verplicht worden dit recht aan de medezeggenschap te verlenen.”

Wat moeten we verstaan onder instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting?
Bussemaker noemt als voorbeeld de ‘kaderbrief’, iets wat aan de Universiteit Maastricht, zegt de directeur financiële zaken Ruud Bollen, de ‘nota middelenverdeling’ heet. Die komt in het voorjaar en geeft aan hoe het overheidsgeld, de eerste geldstroom, wordt verdeeld over de faculteiten en servicecentra. Maar hoe je daarover instemmingsrecht kunt uitoefenen en hoe dat dan later met de feitelijke begroting moet; het is hem een raadsel.

Dat vinden juristen nog sterker. Jos Gerards: “Die hoofdlijnen, dat is volkomen academisch. Dan breng je als U-raad iets in, het college zegt vervolgens dat het een detail is en geen hoofdlijn en dan moet je daar weer over debatteren. Dat geeft alleen maar problemen.”

Peter Kwikkers: “Het is een onmogelijk begrip en een totaal onnodige beperking. Voor je het weet krijg je oeverloos gesteggel en raken de verhoudingen verziekt.”