Een dienst die zwijgt is tegenwoordig per definitie verdacht
Geheime activiteiten verhouden zich slecht tot openbaarheid en deelname aan openbaar debat. Zo was lange tijd de gedachte ten aanzien van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In deze bijdrage zullen wij laten zien dat juist het gebrek aan informatie over werkwijze en bevoegdheden van de Nederlandse geheime diensten de overheid parten speelt. Dat geldt zeker nu momenteel een deel van de burgerij aan de rest van de burgers meningsvorming over deze materie als het ware opdringt door middel van een referendum. De overheid staat op achterstand, maar dat had niet gehoeven. En louter roepen dat de burger alles verkeerd begrijpt, zal niet helpen.
De vraag is waar het spaak loopt. De reden dat er een referendum is en dat er wordt geschreven over een ‘sleepwet’ is primair een kwestie van verkeerde beeldvorming en ongelukkige metaforen. Aan wie ligt het nu dat er nu een referendum komt en aan wie ligt het dat er een kans bestaat dat het referendum tot een negatieve uitkomst voor de nieuwe Wiv leidt? Is dit de schuld van een stel studenten, gesteund door een satirische nieuwsshow op tv? Is het de schuld van een matig communicerende overheid, in het bijzonder de AIVD? Of is het ingebakken in de relatie inlichtingendienst-democratie?
Regering dacht te snel: Kat-in-het-bakkie
Om te beginnen is de discussie van de kant van de overheid verkrampt gevoerd. Het zal maar zelden zijn voorgekomen in de Nederlandse parlementaire geschiedenis dat een Tweede Kamerlid het debat heeft verlaten wegens het demagogisch optreden van een bewindspersoon. Ronald van Raak van de SP deed dat wel, tijdens de behandeling van de Wiv. Hij meende dat de regering, zeker van parlementaire meerderheden in de Tweede en later de Eerste Kamer, bezig was de wet erdoor te drukken, in weerwil van geluiden van de oppositie, wezenlijke en gefundeerde kritieken van colleges van staat en meer dan 1.100 publieksreacties in de consultatieronde. Nadat de wet in beide Kamers was aanvaard, leek het ‘kat-in-het-bakkie’ voor de overheid. Ze hoefde geen debat meer te voeren. En daarmee gaf zij het narratieve speelveld vrij, waardoor termen als ‘sleepwet’ en ‘massasurveillance’ vrijwel onweersproken hun entree konden maken.
Het behoort tot de organisatiecultuur van inlichtingen- en veiligheidsdiensten dat medewerkers een wijsheid in pacht hebben waarover buitenstaanders niet beschikken. Soms grinnikend, soms stampvoetend stellen medewerkers bij herhaling vast dat de vanuit hun perspectief boze buitenwereld het bij het verkeerde eind heeft. Als iemand meent een verborgen microfoontje van de dienst te ontdekken, klinkt het binnen de muren van de dienst schamper: ‘Die kan niet van ons zijn, want de onze ontdek je niet.’ Die esoterische arrogantie brak de dienst lange tijd niet op. In een verzuilde samenleving waarin de bevolking meende dat alles wat de regenten van hun zuil in achterkamers bekokstoofden welgedaan was, kon de toen nog Binnenlandse Veiligheidsdienst zijn gang gaan; en het parlement liet zich na enkele tegensputterende geluiden naar huis sturen met de sussende mededeling van de minister van Binnenlandse Zaken dat de dienst bij hem in vertrouwde handen was. Er werd door de dienst wel vurig gediscussieerd, soms met slaande deuren, maar louter met ambtenaren van andere overheidsorganisaties – achter de schermen dus.
De eerste barsten in het glazuur kwamen in de jaren zestig, toen de verzuiling en de daarmee gepaard gaande politieke cultuur van lijdelijkheid grotendeels ten einde liep. De democratisering zette door naar een inmiddels bijna alles en iedereen doordringend populisme, dat geen plaats meer biedt voor natuurlijk gezag. Gezag moet niet louter gelegitimeerd, maar ook beargumenteerd kunnen worden. Een overheid of een dienst die zwijgt, is per definitie verdacht. Een dienst die deels in het geheim opereert en bovendien bijzonder ingrijpende bevoegdheden heeft, loopt algauw het risico dubbel verdacht te zijn. Centraal element van deze nieuwe politieke cultuur is bovendien dat de wederkerigheid tussen overheid en burger wordt benadrukt. De mate waarin de overheid transparantie eist van de burger leidt tot een bijna even nadrukkelijke roep van de burger om transparantie van de overheid. Het klimaat van ‘als jij wat van mij wilt zien, moet ik ook iets van jou mogen zien’ is een biotoop waarin officiële geheime diensten in hun relatie tot burgers echter niet vanzelfsprekend gedijen.
Toen terrorisme en radicalisering als voornaamste dreiging naar voren traden, moest de AIVD plotsklaps doordringen in de haarvaten van de samenleving. Je kon nooit weten in welke stad of dorp een groepje jongeren achter een computer in een huiskamer zat te radicaliseren. Het heeft inlichtingen- en veiligheidsdiensten qua targets doen opschuiven van een zeer select deel van de eigen samenleving in de richting van situatie waarin de burger verdacht is, tenzij het tegendeel blijkt. Die doordringing ging nog verder doordat de Nederlandse overheid bij de bestrijding van radicalisering en terrorisme de zogeheten brede benadering hanteerde. Voorstanders ervan noemden die aanpak ‘zacht’, omdat zij erop gericht was een harde gewelddadige confrontatie te vermijden door in een zo vroeg mogelijk stadium afwijkend gedachtegoed en meningsvorming te detecteren. Daarmee kreeg het etiket gedachtepolitie, dat al meer dan een halve eeuw geleden ten aanzien van de binnenlandse veiligheidsdienst werd gebruikt (in 1963 door het Verbond van Wetenschappelijke Onderzoekers), reële inhoud
Carte blanche voor de overheid?
Naast de veranderde politieke cultuur en de gewijzigde dreiging met de daarbij gekozen aanpak is er nog een derde belangrijke verschuiving die ervoor zorgt dat de burger steeds gevoeliger wordt voor wat een dienst als de AIVD doet. Dat is de veranderde technologie. De nieuwe wet zelf vindt daarin haar belangrijkste verklaring. De verschuiving van veel communicatie van de ether naar de kabel heeft de behoefte doen ontstaan op de kabel ongericht, of zoals de overheid het nu graag noemt: onderzoeksopdrachtgericht, te verzamelen.
Bewust of intuïtief hebben burgers het idee dat hiermee een carte blanche wordt afgegeven. Uitlatingen van met name een vorige minister van Defensie dat de overheid niet horende doof en niet ziende blind mocht worden, sterkten het idee dat de overheid zich misschien nog wel normering wilde laten opleggen, maar niet waar dit zou leiden tot het ter discussie stellen van technologisch geavanceerde mogelijkheden van inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
De prangende kwestie, die zowel in Nederland als daarbuiten al onderwerp van gerechtelijke procedures is geweest, is verder niet of Nederlandse diensten collegadiensten in het buitenland vragen om informatie, maar of zij die accepteren als zij ongevraagd wordt aangeboden. Die vraag blijft onbeantwoord. Voor al deze kwesties geldt een oude pr-regel: wat niet goed valt uit te leggen, verkoopt slecht.
Er is een fundamenteel verschil van inzicht tussen de Nederlandse inlichtingengemeenschap en een groot deel van de Nederlandse burgerij over de vraag waar en wanneer surveillance een aanvang neemt. Vanuit de inlichtingenwereld valt te horen dat door ongericht informatie van de kabel binnen te halen nog geen surveillance plaatsvindt. Pas wanneer uit die bredere stroom een beperkte set van relevante gegevens wordt geanalyseerd, is volgens die redenering sprake van surveillance. Een groot deel van het publiek meent daarentegen dat reeds bij de eerste ‘slag’ sprake is van surveillance, enigszins geestig samengevat door cabaretier Arjen Lubach in de vraag aan de burgers of zij het goedvinden dat er camera’s in hun slaapkamer worden opgehangen als de AIVD belooft geen gebruik te zullen maken van de beelden. Bovendien is veel afhankelijk van de frequentie waarmee de onderzoeksopdrachtgerichte zoekacties zullen plaatsvinden.
Betekent het feit dat er nu een Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB) komt, dat het publiek daaromtrent informatie zal bereiken of zal deze commissie op dit punt er, eventueel tegen wil en dank, het zwijgen toe moeten doen, net zoals de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten dat jaren moest doen ten aanzien van historische tapstatistieken. Of zal, net zoals in dat laatste geval , de rechter ingrijpen om meer openbaarheid af te dwingen?
De overtuigingskracht van de overheid om de burger gerust te stellen nam ook al niet toe door het gemak waarmee vanuit de inlichtingengemeenschap het geluid valt te horen dat de burger aan haar weigert toe te staan wat zij aan instellingen als Facebook of de grootgrutter met zijn bonuskaart zonder meer prijsgeeft. Als het besef ontbreekt dat een overheid iets heel anders is dan een commerciële instelling die vertier of toiletpapier in de aanbieding heeft, is er iets goed mis. De rechtsgevolgen van overheidsoptreden zijn namelijk heel andere dan die van niet-overheidsinstellingen.
Met een wet die zowel technologieneutraal als EVRM-proof (in overeenstemming met de Europese Grondrechten) moet zijn, heeft de Nederlandse regering gekozen voor een spagaat die alleen kan worden volgehouden bij een effectieve communicatiestrategie. Telkens opnieuw duikt in de publieke discussie het idee op dat inlichtingen- en veiligheidsdiensten gegevens binnenhalen over ‘onschuldige’ of ‘brave’ burgers. Inlichtingen- en veiligheidsdiensten doen echter niet aan strafrechtelijke bewijsvoering. Communicatie over wat deze diensten feitelijk doen en laten binnen de gegeven wettelijke kaders is daarom essentieel.
Wat onbesproken blijft
Het zijn niet uitsluitend inlichtingenanalisten die beseffen dat vaak nog belangrijker dan wat wel wordt gezegd is: wat onbesproken blijft. De nieuwe wet moet, zoals gezegd, het optreden van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten bestendig maken voor nieuwe technologische ontwikkelingen. Tegelijk besteden de wet, de memorie van toelichting en andere gewisselde stukken nauwelijks of geen aandacht aan veranderende maatschappelijke omstandigheden. Wie van Mars komt en louter de wet tot zijn beschikking heeft, zou denken dat inlichtingenwerk uitsluitend een zaak is van de AIVD en MIVD. Andere instellingen van de rijks- en gemeentelijke overheid houden zich echter ook bezig met inlichtingenvergaring, particuliere bedrijven doen dat en tegenwoordig op grote schaal ook individuen.
De wet heeft niets te zeggen over het belangrijkste politieke controleorgaan, de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD) waarin de fractievoorzitters van de vijf grootste partijen in de Tweede Kamer zitting hebben. De parlementaire controle en werkwijze van de CIVD staan al decennialang ter discussie zonder dat er sprake lijkt van enige reële verbetering. Die vorm van parlementaire controle kan en mag echter geen onderwerp van wetgeving zijn. Dat wil zeggen: de wijze waarop het parlement dit uitzonderlijke toezichtsorgaan precies inricht – en welke regels en bevoegdheden hierbij komen kijken – berust in wezen op een afspraak tussen het parlement en de betreffende ministers. Als de inrichting van die commissie moet veranderen, dan moet het parlement zelf zijn eigen regels en afspraken aanpassen – en niet de Wiv. Hier vertoont het Nederlandse parlement een bewijs van onvermogen. Ook het politieke gesprek over de wenselijkheid van betere controle op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zou structureel en serieus gevoerd moeten worden, in de openbaarheid, maar ook in de CIVD.
Dit is een bewerkte versie van een uitgebreid artikel uit het blad Justitiële Verkenningen.