Voorinvesteringen, een recept voor mislukking

Voor de ingang van de universiteitsbibliotheek in de Groningse binnenstad staan studenten in de rij. De mensensliert wordt snel langer, slingert de Broerstraat uit en gaat verder in de Oude Kijk in ’t Jatstraat. De bibliotheek is in 2017 gerenoveerd en daarbij is het aantal studieplekken uitgebreid naar 2.200. Maar het is najaar 2020, door de coronamaatregelen staan studenten toch weer in de rij voor de bibliotheek. Netjes op anderhalve meter afstand.

“Studenten waren best blij met die renovatie,” vertelt oud studentraadslid Jasper Been, terwijl we vanaf de trappen van het Groningse Academiegebouw naar de bibliotheek aan de overkant van de straat kijken. “Het gebouw stamt uit de jaren tachtig en was verouderd. En ook wel een beetje verloederd. Er waren bovendien veel te weinig studieplekken. Het was elke tentamenperiode vechten om een plaatsje.”

Met de opknapbeurt zelf is dus niets mis, maar over de financiering van die verbouwing heeft het bestuur van de Rijksuniversiteit Groningen misleidende informatie gegeven, stelt Been. Dat heeft de Democratische Academie Groningen (DAG), de studentenbeweging die hij in 2017 met een aantal gelijkgestemde studenten oprichtte, aangetoond.

De universiteit beweert dat er 13 miljoen euro extra is vrijgemaakt om het aantal studieplekken in de bibliotheek uit te breiden. Als tegemoetkoming aan de studenten die het vanaf 2015 zonder basisbeurs moesten doen. Maar de RUG heeft geen cent extra uitgetrokken voor de eerste generatie leenstelselstudenten, blijkt uit onderzoek dat Been met DAG-collega’s Bram Omvlee en Hidde Luchtenbelt uitvoerde.

Flinke schulden
Sinds 2015 moeten studenten zich flink in de schulden steken als hun ouders niet kunnen bijdragen aan de studiekosten. Maar ze krijgen beter onderwijs dan hun voorgangers die nog wel een basisbeurs kregen, beloofde onderwijsminister Jet Bussemaker (PvdA) in 2015 in haar Strategische Agenda De Waarde(n) van Weten. De honderden miljoen die zouden vrijkomen door het wegbezuinigen van de basisbeurs zouden worden teruggepompt in het hoger onderwijs.

Universiteiten en hogescholen kunnen daarmee vierduizend extra docenten, tutoren en studiebegeleiders aanstellen. Daardoor wordt het onderwijs kleinschaliger en intensiever: minder grote hoorcolleges, meer werkcolleges, meer individuele feedback en persoonlijke begeleiding. De introductie van het leenstelsel is dus geen botte bezuiniging maar een gerichte kwaliteitsimpuls.

Grote reserves
Er is één probleempje: de basisbeursmiljoenen komen pas vanaf 2018 stukje bij beetje vrij. Daardoor zou de eerste generatie leenstelselstudenten niet kunnen profiteren van de kwaliteitsimpuls. Daarom spraken universiteiten en hogescholen met de minister af dat zij van 2015 tot 2017 alvast 600 miljoen euro uit eigen zak zouden investeren in het onderwijs. Dat geld was er: in 2012, 2013 en 2014 hielden universiteiten en hogescholen in totaal bijna 700 miljoen euro over.

600 miljoen euro extra, dat lijkt erg veel, maar het komt neer op 280 euro per student per jaar, een fractie van het bedrag dat de leenstelselstudenten mislopen. In 2015 ontvingen thuiswonende studenten een basisbeurs van 1.233,24 euro, uitwonende studenten kregen 3.433,80 euro. Maar ondanks de bescheiden omvang van die voorinvesteringen zouden de eerste leenstelselstudenten profiteren van zichtbare onderwijsverbeteringen, beloofde de minister.

Waanidee van de politiek
“Een waanidee van de politiek,” foetert Paul Rüpp vijf jaar later. De bestuursvoorzitter van Avans Hogeschool vertolkt een opvatting die breed leeft onder bestuurders van universiteiten en hogescholen. De toezegging om 600 miljoen vrij te maken was nodig om de Tweede Kamer over de streep te trekken en zo de vrijkomende basisbeursmiljoenen veilig te stellen voor het hoger onderwijs. “De minister eiste gewoon dat wij haar beloften aan studenten zouden voorfinancieren,” stelt Rüpp.

De bestuursvoorzitter kan zich de politieke stemming nog goed herinneren. “Het afschaffen van de basisbeurs deed natuurlijk pijn in de Kamer, want o jee, o jee, die studenten gaan straks weer stemmen. Die moeten we op de een of andere manier compenseren.” De voorinvesteringen moesten daarom ‘morgen al zichtbare resultaten hebben zodat studenten die hun basisbeurs kwijtraakten direct zouden merken dat de kwaliteit van het onderwijs verbeterde,’ vervolgt Rüpp. “Praktisch onuitvoerbaar, want onderwijsverbeteringen realiseer je niet van de een op de andere dag.”

Dat minister Bussemaker in haar strategisch plan ook nog voorrekende dat hogescholen en universiteiten met de basisbeursmiljoenen vierduizend extra docenten extra konden aanstellen, schoot bij bestuurders helemaal in het verkeerde keelgat. “Nieuwe docenten pluk je niet zomaar van de straat,” stelt Rüpp. “Je moet een plan hebben, moet weten waar je die extra docenten inzet, hoe je ze gaat opleiden. Zo’n plan opstellen kost de nodige tijd.”

Geen harde afspraken
De verenigingen van universiteiten en hogescholen probeerden de schade te beperken door de toezeggingen over de voorinvesteringen zo vaag mogelijk te formuleren. Ze wilden in ieder geval voorkomen dat er harde afspraken over het aanstellen van extra docenten of het opvoeren van het aantal contacturen zouden komen waarop individuele instellingen afgerekend konden worden.

De Vereniging van Universiteiten (VSNU) had het over investeren in ‘nog hoogwaardiger, intensiever onderwijs en voorzieningen die passen bij een internationaal concurrerend hoger onderwijs’. De Vereniging van Hogescholen (VH) beloofde ‘nog betere begeleiding van studenten, meer docenten en een optimale infrastructuur’. Het geld zou volgens de VH uit de reserves van de hogescholen moeten komen, de VSNU vond dat universiteiten daarnaast geld vrij konden maken door ‘herschikkingen binnen hun begroting’.

Nieuwe mastertrajecten
De Rijksuniversiteit Groningen heeft naar eigen zeggen in totaal 18 miljoen euro uitgetrokken voor de voorinvesteringen, wat neerkomt op 207 euro per student per jaar. Daarvan was 5 miljoen bestemd voor het ontwikkelen van nieuwe mastertrajecten, waarvoor oorspronkelijk 30 miljoen euro was begroot. Dankzij de voorinvesteringen zou het budget zijn opgehoogd naar 35 miljoen euro, beweerde het universiteitsbestuur.

De rest van het geld zou naar de vernieuwing van de universiteitsbibliotheek zijn gegaan. Geen investering waar je het eerst aan denkt als het om het verbeteren van het onderwijs gaat. Maar de kwaliteit van de leeromgeving heeft invloed op de leerresultaten, daarom rekenden universiteiten en hogescholen ‘het moderniseren van de infrastructuur’ ook tot de zichtbare onderwijsverbeteringen.

Oude wijn in nieuwe zakken
Jasper Been zat in het studiejaar 2017/18 namens DAG in de universiteitsraad en had daardoor toegang tot alle beleidsstukken over voorinvesteringen. Hij ploegde alle stukken uit de periode 2014/15 door en ontdekte dat de RUG al in maart 2014 35 miljoen euro uittrok voor het ontwikkelen van nieuwe mastertrajecten. Maanden voor er landelijke afspraken over voorinvesteringen werden gemaakt. Het renovatieplan voor de universiteitsbibliotheek – inclusief de 2.200 te realiseren studieplekken – werd zelfs al in januari 2014 vastgesteld.

De RUG heeft dus oude plannen gepresenteerd als nieuwe voorinvesteringen, concluderen de DAG-onderzoekers in hun webpublicatie Hoe de RUG haar belofte brak en jij geen beter onderwijs kreeg. Voor de eerste lichting leenstelselstudenten heeft de universiteit niks extra’s gedaan.  

Het mocht van de minister
Jasper Been confronteerde het college van bestuur in de universiteitsraad van maart 2018 met deze bevindingen. ‘En dat mocht! Dat mocht ook van de minister,’ riep de Groningse bestuursvoorzitter Sibrand Poppema. Tijdens een mondeling overleg met de Vereniging van Universiteiten, waarvan Poppema vicevoorzitter was, heeft minister Bussemaker volgens hem gezegd dat al geplande uitgaven ook voorinvesteringen genoemd mochten worden.

“U mag ook dingen die u al doet die leiden tot verbetering van het onderwijs meetellen. U mag gebouwen meetellen, u mag van alles en nog wat,” heeft de minister volgens hem gezegd. “Ik weet nog heel goed dat we in de vergadering zaten en zeiden: nou als dat het is kunnen wij wel akkoord gaan met die voorinvesteringen.”

Hoe zat het in Utrecht?
De Utrechtse universiteit heeft in de begroting van 2015 gekozen om extra geld te investeren in kleinschalig onderwijs. Voor 2015 werd 6 miljoen uitgetrokken, vanaf 2016 zou dat een verhoging van jaarlijks 10 miljoen zijn. De onderwijsrijke faculteiten zouden daar het meest van profiteren. De invulling werd overgelaten aan de faculteit zelf. De ene faculteit zou het inzetten voor kleinere werkgroepen, de andere faculteit voor meer persoonlijke begeleiding. Ze zouden moeten aantonen waar het geld voor is ingezet en op welke wijze het onderwijs kleinschaliger zou zijn geworden.

In de praktijk liep dat niet goed. Aan de ene kant bleef de universiteit jaarlijks geld overhouden, deels omdat faculteiten te voorzichtig waren met het invullen van vacatures. Anderzijds kregen sommige faculteiten te maken met teruglopen studentenaantallen en dus met minder geld. De onderwijsrijke faculteit Geesteswetenschappen moest flink bezuinigen, ook op onderwijs. Door het extra geld hoefde er dan misschien iets minder bezuinigd worden, maar studenten merkten weinig van een verbetering van het onderwijs.

Nieuwe sporthal
Andere universiteiten hanteerden net zulke ruime definities van voorinvesteringen. De Universiteit Twente telde in 2015 een uitgave van 1,3 miljoen euro voor het nieuwe Designlab mee als voorinvestering, terwijl dat laboratorium al in 2014 door minister Bussemaker was geopend. In Wageningen ging er – op verzoek van studenten – 5 miljoen euro naar een sporthal die ook als examenhal gebruikt kan worden. En volgens de VU was de 27 miljoen euro die in het nieuwe bèta-gebouw werd gestoken een voorinvestering, terwijl dat gebouw pas in februari vorig jaar de deuren opende. De eerste leenstelselstudenten hadden toen hun bachelordiploma al lang op zak.

Hoewel de universiteiten en hogescholen niet echt krap bij kas zaten wilden ze ook niets vastleggen over de hoogte van de voorinvesteringen van individuele instellingen. De vrees om afgerekend te worden op die beloften was ook hier de leidraad. Maar minister Bussemaker maakte zich zorgen over de riante reserves. Door het oppotten waren de eigen vermogens in het hbo in de jaren 2009-2014 toegenomen van 1,1 naar 1,7 miljard euro, in het wo groeiden ze van 2,8 naar 3,4 miljard euro. Bussemaker vreesde dat de politieke steun voor het terugsluizen van de basisbeursmiljoenen naar het hoger onderwijs zou verkruimelen als het oppotten niet zou stoppen. Tijdens besloten bijeenkomsten met bestuurders en toezichthouders drukte ze hen op het hart te minderen met geld reserveren voor prestigieuze nieuwbouw en meer uit te geven aan het onderwijs. Zet de opgebouwde reserves in als voorinvesteringen, was haar boodschap.

Op het eerste gezicht hebben de dertien universiteiten en twaalf grote hogescholen die we hebben onderzocht gehoor gegeven aan die oproep. Volgens hun jaarverslagen hebben de 25 instellingen die door ons zijn onderzocht, samen 642 miljoen euro uitgetrokken voor de voorinvesteringen. Gemiddeld trokken ze 343 euro per student uit, bijna 60 euro meer dan beloofd.

Die grote verschillen zijn niet te danken aan de hoogte van de reserves. De Hogeschool van Amsterdam staat qua vermogenspositie al tientallen jaren onderaan de ranglijst, maar heeft naar eigen zeggen wel 78,7 miljoen euro vrijgemaakt als voorinvestering, wat neerkomt op 570 euro per student per jaar.

Diepe zakken, kleine investeringen
Hoewel de Rijksuniversiteit Groningen eind 2014 de beste vermogenspositie had en de diepste zakken – van 2012 tot 2014 bleef er bij de RUG in totaal 73 miljoen euro over – trok het college van bestuur zoals eerder aangegeven maar 18 miljoen euro uit voor het verbeteren van het onderwijs voor de leenstelselstudenten, 207 euro per student per jaar.

In hun jaarverslagen leggen universiteiten en hogescholen – op een enkele uitzondering na – niet uit hoe ze aan die voorinvesteringsbedragen zijn gekomen. De miljoenen lijken nogal willekeurig gekozen en veranderen soms ook in de loop van de jaren. De Universiteit van Amsterdam vindt bijvoorbeeld in 2015 dat er geen geld is voor voorinvesteringen. De prioriteit ligt bij het in dienst houden van personeel bij de krimpende faculteit geesteswetenschappen. Maar een jaar later duikt er ineens toch een voorinvestering van 4,4 miljoen euro op die in 2015 zou zijn gedaan.

In de jaarverslagen van de HAN komt het woord voorinvestering niet eens voor. Na lang zoeken blijkt dat de hogeschool 8,6 miljoen euro voor Student Performance Coaching uit de voorinvesteringen heeft betaald.

Kritisch onderzoek Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer die onderzocht of universiteiten en hogescholen hun beloften hebben waargemaakt, kwam in 2018 tot de conclusie dat het niet waarschijnlijk is dat de hogescholen en universiteiten de beloofde 600 miljoen euro extra hebben geïnvesteerd. Slechts een derde van de 860 miljoen die de universiteiten en hogescholen in bij de Rekenkamer opvoerden als voorinvestering, voldeed volgens de onderzoekers aan de oorspronkelijke bedoeling. Van de 280 miljoen euro konden de onderzoekers vaststellen dat het echt om extra uitgaven ging die ten goede zijn gekomen aan studenten die van 2015 tot 2017 zonder basisbeurs aan hun studie begonnen.

Dertig procent van de opgevoerde voorinvesteringen voldeed volgens de Rekenkamer niet aan deze criteria en van de rest (330 miljoen) is niet goed na te gaan waar het geld vandaan kwam en waaraan het is uitgegeven.

Universiteiten en hogescholen reageerden furieus. De Algemene Rekenkamer zou een eigen definitie hanteren die niet strookt met de afspraken die met de minister zijn gemaakt en daardoor veel voorinvesteringen ten onrechte hebben afgekeurd. Of de Rekenkameronderzoekers inderdaad onredelijk te werk zijn gegaan is niet na te gaan omdat de deelrapporten over de individuele instellingen tot op de dag van vandaag vertrouwelijk zijn en leden van medezeggenschapsraden die de rapporten mochten inzien, geheimhoudingsplicht hebben.

De reserves groeiden
Uit ons onderzoek blijkt dat het in ieder geval niet aannemelijk is dat universiteiten hun reserves hebben aangesproken om voorinvesteringen te kunnen doen. Van 2015 tot 2017 hielden ze samen 303 miljoen euro over. De reserves slonken dus niet, maar groeiden.

Hogescholen namen de aanmoedigingen van minister Bussemaker hun reserves in te zetten voor de verbetering van het onderwijs serieuzer. Najaar 2014, als ze beseffen dat er aan het eind van het boekjaar weer tientallen miljoenen op de plank blijven liggen, kondigen enkele grote hogescholen aan dat ze hun opgepotte miljoenen gaan gebruiken om honderden extra docenten aan te stellen.

Dat is te zien aan de resultaten. De twaalf grote hogescholen die wij onderzochten doken van 2015 tot 2017 flink in de rode cijfers. In 2016 sloten ze alle twaalf het boekjaar af met een tekort. Samen teerden ze in drie jaar 84 miljoen euro in op hun reserves.

Achter de schermen
Dat hogescholen hun reserves aanspraken, constateerde de Algemene Rekenkamer ook al. Toch hebben de eerste leenstelselstudenten vaak weinig hebben gemerkt van die financiële injectie. Hoe kan dat? Neem bijvoorbeeld de Haagse Hogeschool. In 2016 kondigde de hogeschool aan , moet je een kijkje achter de schermen nemen. de komende vier jaar 40 miljoen euro investeert in het aantrekken van honderd nieuwe docenten. Daarvoor spreekt de hogeschool de reserves aan: voor 2016 is een tekort van 6 miljoen euro begroot. Het levert de hogeschool complimenten op van minister Bussemaker. De Haagse Hogeschool geeft volgens haar het goede voorbeeld: investeren in docenten in plaats van groei van het aantal studenten.

Een jaar later loopt het kwaliteit & werkdruk-beleid – zoals de voorinvesteringen bij de Haagse Hogeschool worden genoemd – flinke averij op als blijkt dat het tekort in 2016 niet op 6 miljoen euro is uitgekomen, maar op 11,3 miljoen euro. Vlak voor de zomervakantie besluit het college van bestuur daarom alle 350 tijdelijke contracten voorlopig niet te verlengen. ‘Daardoor moesten net aangenomen nieuwe docenten weer het veld ruimen,’ stelt Mathieu Heemelaar, toenmalige voorzitter van de Hogeschoolraad. Terwijl de financiële problemen niet aan de voorinvesteringen waren te danken. “De hogeschool was financieel out of control, alle faculteiten gingen fors over hun budget heen,” vat Heemelaar de situatie in 2017 samen.

Tekort dichten
“De faculteitsdirecteuren wilden gewoon een groter budget om de gaten in hun begroting te dichten,” stelt Heemelaar. “Die honderd docenten zijn er ook niet gekomen, dat kun je aan de personeelsaantallen zien. Die belofte is dus niet waargemaakt. Het komt er gewoon op neer dat de faculteiten er een paar miljoen bij hebben gekregen en daar zullen zeker zinnige dingen mee zijn gedaan. Maar wat precies is niet meer te achterhalen. En dat heeft de Algemene Rekenkamer ook geconstateerd.’

In de jaarverslagen duiken inderdaad alleen de ‘extra financiële middelen’ op die de Haagse Hogeschool ‘beschikbaar heeft gesteld aan de faculteiten om de kwaliteit van het onderwijs op een hoger niveau te brengen en de werkdruk te verminderen’: 5 miljoen euro in 2015, 10 miljoen in 2016 en 11 miljoen in 2017. Over de besteding van die middelen is niets terug te vinden. ‘Treurig,’ vindt Heemelaar. ‘Wij hebben aangedrongen op oormerken omdat je je anders niet kunt verantwoorden. Je moet ook aan studenten duidelijk kunnen maken wat er met het geld van de basisbeurs gebeurt.’ 

Met medewerking van Altan Erdogan, Laura ter Steege en Henk Strikkers.

Dit verhaal is het derde deel van een serie onderzoeksverhalen die mede mogelijk is gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en verschillende redacties bij hogescholen en universiteiten in Nederland.

Eerder publiceerden we 

Zo sneuvelde jouw basisbeurs

Hoe in vijf jaar de honderden miljoenen van de basisbeurs verdampten.