Commissie-Halsema: Immoreel gedrag bestuurders ligt ook aan systeem

Bestuurders van onderwijsinstellingen of woningcorporaties zijn echt niet ‘moreel inferieur’ aan de rest van de beroepsbevolking. Dat sommigen de afgelopen jaren flink in de fout zijn gegaan, is mede te wijten aan “weeffouten” in het systeem.

Dat concludeert een commissie onder leiding van Femke Halsema in haar rapport over goed bestuur in de semipublieke sector. Hoewel de commissie de opdracht kreeg gedragsregels op te stellen om debacles als bij MBO-koepel Amarantis en Hogeschool Inholland te voorkomen, concludeert ze in het eindrapport dat dit weinig zin heeft. In plaats daarvan moet de politiek een eind maken aan perverse prikkels in de bekostiging en de medezeggenschap en het interne toezicht versterken.
De lijst met semipublieke instellingen die de afgelopen tijd in opspraak kwamen is lang. Er werden dure gebouwen uit de grond gestampt, discutabele afstudeerroutes opgetuigd, onverantwoorde leningen afgesloten, en toen de boel in elkaar klapte, voelde niemand zich verantwoordelijk. Natuurlijk komt dat voor een deel door falende bestuurders, vriendjespolitiek en toezichthouders die er een potje van maken. Maar er is volgens de commissie meer aan de hand.
Ten eerste is de overheid bij de introductie van termen als ‘schaalvergroting’ en ‘bedrijfsmatige overheid’ vergeten helder te formuleren wat het publieke belang nu eigenlijk is. En vooral: hoe dat zich verhoudt tot het belang van de individuele instelling en de studenten of patiënten. In tegenstelling tot bedrijven, worden semipublieke instellingen amper bijgestuurd door de markt: het is makkelijker om van supermarkt te wisselen dan van onderwijsinstelling of ziekenhuis. Daarom is het aan de politiek om betere richtlijnen te geven, waarmee bestuurders hun lastige afwegingen kunnen maken.
Ten tweede signaleert de commissie dat de politiek te eenzijdig let op kwantitatieve prestaties en te weinig op kwaliteit. “De dominantie van meetbare, kwantitatieve resultaten maakt gevoelig voor perverse prikkels”, schrijft de commissie. Ze signaleert dat kwaliteit op sommige fronten ondergeschikt is geraakt aan rendement: “In het hoger onderwijs leidde bijvoorbeeld het vooruitzicht op een financiële bonus bij zoveel mogelijk diploma’s tot het vergroten van het aantal studenten en het opjagen van docenten.”
De politiek zou zich “grondig moeten bezinnen” op de eisen die ze oplegt aan instellingen in de semipublieke sector. Daarbij moet ze beter nagaan welk gedrag de verschillende controlemechanismen en eisen oproepen.
Uiteraard spelen ook toezichthouders een belangrijke rol. Daar zit volgens de commissie probleem nummer drie: Het is amper duidelijk wie waar verantwoordelijk voor is. “Te vaak gebeurde het dat medewerkers en directeuren naar het bestuur wezen, het bestuur wees naar de toezichthouder, deze wees weer terug of naar de inspectie. Ergens kwamen de verantwoordelijke minister en de Tweede Kamer in beeld maar zij schaarden zich meestal in het koor van verontwaardigde burgers en wezen terug naar het bestuur en de toezichthouders van de instelling”, aldus het rapport.
In het hoger onderwijs leidt de onduidelijke rolverdeling tussen de onderwijsinspectie, NVAO en de minister bovendien tot extra verwarring. Het zou dus goed zijn als opnieuw wordt bepaald wie in elke sector verantwoordelijk is voor het toezicht.
Vooral de rol van de raad van toezicht moet goed in de wet worden vastgelegd. Het is volgens de commissie “bevreemdend” dat lang niet overal duidelijk is wat diens verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn. Dit zou in de private sector een stuk beter zijn geregeld. Toezichthouders op hun beurt zouden hun taak niet slechts als “eervolle nevenfunctie moeten zien die in een klein aantal dagen per jaar kan worden uitgevoerd”.
Voor sectoren die eigen codes willen opstellen, doet de commissie een aantal aanbevelingen. Zo zouden benoemingen transparanter moeten zijn en zouden bestuurders meer ‘tegenspraak’ moeten organiseren. Ze zouden zich steeds moeten afvragen: “Waarom zou ik daar een politieke vriend moeten benoemen? Waarom heb ik ongelijk?”