‘Stabiele’ financiering van hoger onderwijs kan toegankelijkheid schaden

In ieder verkiezingsprogramma staat het net iets anders, maar bijna alle politieke partijen willen dat de financiering van het hoger onderwijs minder afhankelijk moet worden van het aantal studenten. In het hoger onderwijs spelen een paar problemen waarvan de oplossing lijkt: stabielere bekostiging.

Problemen
Er komen bijvoorbeeld enorm veel buitenlandse studenten naar Nederland, met overvolle collegezalen tot gevolg. Internationalisering is een verdienmodel, zeggen critici. Haal de financiële prikkel weg en instellingen zullen opeens minder studenten gaan werven.

Ten tweede verdwijnen er kleine opleidingen omdat ze te weinig studenten trekken. Zelfs Nederlandse taal en cultuur komt in het nauw. Hbo-opleidingen in krimpgebieden hebben het ook steeds lastiger. Moet de overheid die niet overeind houden?

De oplossing lijkt dus: zorg voor minder ‘winst’ bij toenemende aantallen studenten en voor minder verlies bij krimp. Laat opleidingen minder concurreren en geef ze genoeg geld voor wat ze moeten doen.

Vooral de universiteiten lobbyen hiervoor. Ze maakten een eigen verkiezingsinzet en gezien de partijprogramma’s lijken ze gehoor te vinden. In hun variant heet het ‘capaciteitsbekostiging’. Het lijkt allemaal heel vanzelfsprekend. 

Toegankelijkheid
De universiteiten willen zelf bepalen hoeveel studenten zij opleiden. Dat is in de verkiezingsinzet letterlijk hun oproep aan de politiek: “Geef universiteiten de mogelijkheid om hun eigen omvang te bepalen (…).”

Ze vinden het kennelijk te druk in het wetenschappelijk onderwijs. In een interview met dagblad Trouw schatte Elmer Sterken, voormalig rector van de Rijksuniversiteit Groningen, dat vijftien procent van de studenten eigenlijk niet aan de universiteit thuishoort, maar aan de hogeschool. Capaciteitsbekostiging zou bijdragen aan de oplossing.

Maar als er aan de universiteiten wordt vraagt wat dit precies betekent en hoe die capaciteitsbekostiging eruit moet zien, dan blijft het mistig. Dat gaan ze nog uitwerken, is het antwoord. Twee commissies zijn ermee aan de slag.

Verwijzen
Volgens Jouke de Vries, de huidige collegevoorzitter van de Rijksuniversiteit Groningen, hoort bij capaciteitsbekostiging dat studenten naar de plek worden begeleid waar ze het best tot hun recht komen. “Je zou studenten van hogescholen naar de universiteit kunnen verwijzen en omgekeerd”, oppert hij. “In de meest radicale vorm zou je zelfs een gezamenlijke bachelor kunnen aanbieden, of een gezamenlijk eerste jaar, waarin dan duidelijk wordt of een student academisch is ingesteld of meer praktisch.”

Volgens hem zou er wellicht een ‘coördinatiemechanisme’ moeten komen, dat rekening houdt met de variëteit en de ligging van de universiteiten. Dan kunnen de universiteiten zeggen: dit is het maximale aantal studenten en daar past deze hoeveelheid financiële middelen bij.

Academisch genoeg?
De grote vraag blijft hoe dit er in de praktijk uit gaat zien. Niemand is tegen goede voorlichting en voor sommige vwo’ers is het hbo wellicht een geschikte keuze, maar wie gaat dat bepalen: de studiekiezer of de universiteit?

Uiteindelijk komt het hierop neer: universiteiten willen de toegankelijkheid van het wetenschappelijk onderwijs naar eigen inzicht kunnen inperken. Een vwo-diploma is dan niet meer voldoende om naar het wetenschappelijk onderwijs te mogen. Eerst gaat iemand anders bepalen of de student wel geschikt bent. 

Dat doen universiteiten nu ook wel. Er zijn allerlei opleidingen met selectie aan de poort, die alleen de meest geschikte kandidaten willen toelaten. Het probleem is dat die selectie nogal willekeurig lijkt. “We hebben gezien dat selecterende opleidingen veelal met de beste intenties hun selectieprocedures opstellen en hanteren”, schreef de Inspectie van het Onderwijs afgelopen januari. “Maar die procedures bedenkt iedereen wel op eigen houtje en naar eigen inzicht, en zonder consensus over hoe eerlijke en effectieve selectie er uit ziet.”

Andere mogelijkheden
Moet je die selectie dan een grotere rol laten spelen? Kan erop vertrouwd worden dat universiteiten heus wel weten welke vijftien procent van de studenten beter ergens anders naartoe kan?

De universiteiten zeggen: met een aangepaste financiering ontstaat er een betere universiteit. Maar er zijn ook andere mogelijkheden om dat voor elkaar te krijgen, zoals nieuwe wetten en regels. De Tweede Kamer wil bijvoorbeeld strikter toezicht op de voertaal van opleidingen, zodat ze minder vaak Engelstalig zullen zijn als dat niet nodig is. Dan komen er misschien ook minder internationale studenten naar Nederland.

De groei beteugelen, onderlinge strijd om studenten inperken en landelijke samenwerking afdwingen kan ook via de sectorplannen voor onderwijs en onderzoek. Daar heeft het kabinet 200 miljoen euro aan geknoopt. De opleidingen kregen geen geld als ze die afspraken niet maakten.

In debat met de Tweede Kamer waarschuwde minister Robbert Dijkgraaf tegen te hoge verwachtingen van capaciteitsbekostiging. Het ministerie van Financiën stelt nu een bedrag per student beschikbaar, zei hij. De financiering van het hoger onderwijs groeit of daalt met het aantal studenten. Als een groter deel van de bekostiging stabiel wordt gemaakt, dan wordt het flexibele deel nóg flexibeler.

Na verkiezingen
Het zal niet meteen gebeuren. Zelfs als een stabielere financiering als wens in het komende regeerakkoord wordt opgenomen, komt er ongetwijfeld eerst een speciale commissie die er advies over uitbrengt. Of wellicht laat het kabinet eerst onderzoek doen naar de voor- en nadelen.

Bureau Berenschot heeft in 2021 al eens gekeken naar de verhouding tussen flexibele en vaste bekostiging. Er was toen net geld verschoven naar de vaste financiering, na een advies van de commissie Van Rijn. Berenschot concludeerde “dat de verhouding vaste-variabele bekostiging zich technisch gezien ook niet leent als sturingsinstrument, omdat er geen eenduidige prikkelwerking van uit kan gaan vanwege de grote verschillen tussen instellingen”.

Met andere woorden, je weet niet wat je precies prikkelt. Zomaar vaste financiering geven heeft weinig zin.

Daar komt bij dat de universiteiten weinig transparantie bieden over de huidige uitgaven aan onderwijs. De universiteiten (en hogescholen) krijgen hun geld als ‘lump sum’, oftewel als één bedrag. Ze mogen in principe zelf bepalen hoe ze het besteden. Ze geven geen inzicht in de precieze kosten van opleidingen. Gaat dat beter worden als er capaciteitsbekostiging komt?

Geen oplossing
Het is helemaal niet zeker of capaciteitsbekostiging de oplossing is voor de problemen die de politiek wil aanpakken, terwijl de toegankelijkheid van het hoger onderwijs hoogstwaarschijnlijk wordt aangetast als de financiering inderdaad op de schop gaat.

Universiteiten van Nederland:
In een reactie stelt universiteitenvereniging UNL dat universiteiten constant afwegingen moeten maken tussen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Capaciteitsbekostiging zou rust en ruimte in het stelsel brengen. Verder zouden de aantallen studenten beter over het land gespreid moeten worden. “Capaciteitsbekostiging zorgt voor gerichte en toereikende financiering en creëert een stabiele omgeving waarbij universiteiten niet sterk geprikkeld worden om te groeien”, aldus een woordvoerder. “En het lost de financiële problemen op waarbij het onderzoekbudget niet meegroeit met het onderwijsbudget. Nederland heeft een zeer toegankelijk hogeronderwijsstelsel, dat willen wij graag behouden. Dat nemen we in onze afwegingen en adviezen mee.”