'Bezuiniging op internationale studenten mag niet'

Dinsdag debatteert de Eerste Kamer over de OCW-begroting. Nederland wil aanzienlijk bezuinigen op hoger onderwijs, voornamelijk door minder buitenlandse studenten toe te laten. Het Europees recht laat grote vrijheid aan Nederland om het onderwijs en de eigen begroting in te richten. Maar één ding mag niet: ongerechtvaardigd discrimineren van studenten uit de Europese Economische Ruimte, de zogenaamde EER-studenten. 

En dat is precies wat Nederland eigenlijk wil en doet, al probeert het kabinet dat inmiddels te verhullen. Daarmee komt de bezuiniging op internationale studenten in strijd met Europees recht, tenminste als wij, en de rechter, kijken naar wat de regering echt wil. 

De plannen
Wat zijn de plannen? Het kabinet wilde 293 miljoen euro structureel bezuinigen door “een terugloop” in internationale studenten, waaronder EER-studenten. De Tweede Kamer heeft het amendement-Bontenbal aangenomen, dat dit bedrag verlaagt naar 168 miljoen structureel per jaar. Om deze bezuiniging te realiseren, moeten er minder buitenlandse studenten naar Nederland komen. 

Deels wil de overheid dit gaan sturen door minder Engelstalige bacheloropleidingen toe te staan maar vooralsnog is onduidelijk of en wanneer de hiervoor benodigde wetgeving wordt ingevoerd. Maar voor een groot deel moeten universiteiten en hogescholen zelf voor minder internationale studenten zorgen. Als ze dat gezamenlijk niet lukt dan gaat de minister gewoon het bedrag dat zij per student krijgen verlagen. 

Feitelijk wordt daarmee voor buitenlandse studenten een collectief financieringsplafond ingesteld. Voor Nederlandse studenten geldt echter geen financieringsplafond. Daarmee maakt de overheid een onderscheid in de financiering van Nederlandse studenten en EER-studenten.

Minder migratie
Waarom wil het kabinet dit? Dat hangt ervan af wat je leest: de verkiezingsprogramma’s, het hoofdlijnenakkoord, het regeerprogramma, eerdere versies van voorstellen en de publieke uitlatingen van de coalitiepartijen? Of de inmiddels juridisch opgeschoonde tekst van de memorie van toelichting bij de Wet internationalisering in balans (WIB)?

Wat wil het kabinet echt? Minder. Minder buitenlandse studenten, en dus minder migratie en minder geld naar buitenlanders. Zowel in het hoofdlijnenakkoord als het regeerprogramma staan deze maatregelen onder de vrij duidelijke kop: “Grip op asiel en migratie”. 

Ook VVD-Kamerlid Thierry Aartsen was helder: “De VVD wil dat het aantal migranten naar beneden gaat. (…) Het maakt daarbij niet uit of het gaat om asielmigratie, studiemigratie, arbeidsmigratie of kennismigratie. Over de volle breedte zullen de aantallen wat ons betreft naar beneden moeten om het ook draaglijk te maken voor de samenleving.”

Maar als je de memorie van toelichting en recente uitspraken van onderwijsminister Bruins moet geloven, is minder migratie ineens niet meer het doel. De inmiddels echte doelen zijn om de Nederlandse taal te beschermen en het onderwijs “doelmatiger” te maken, “zodat anderstalig opgeleide studenten vaker op plekken terechtkomen waar ze bijdragen aan de Nederlandse arbeidsmarkt en samenleving”.

U-bocht
De bezuiniging heeft ineens dus niet meer als doel om migratie te verminderen. Dit is enkel nog een toevallig maar zeer welkom ‘neveneffect’ van de bescherming van onze moederstaal. 

Vanwaar deze radicale u-bocht? Het kabinet zal ongetwijfeld gehoord hebben van de uitstekende eigen juristen dat het doelbewust weren van EER-studenten gewoon niet mag. 

Artikelen 18 en 21 van het Verdrag Betreffende de Europese Unie verbieden in beginsel discriminatie van EU-burgers. Volgens vaste rechtspraak kan indirect onderscheid bovendien alleen gerechtvaardigd worden als er een legitiem doel is. En het zoveel mogelijk weren van EER-studenten is simpelweg geen toelaatbaar legitiem doel. 

De minister erkent dit zelf ook expliciet. Zo antwoordde hij in januari op vragen van de Eerste Kamer: “Met de wettelijke maatregelen uit de WIB streven we niet naar een vermindering van het aantal Europese studenten: gezien Europese regelgeving kan dat geen legitiem doel zijn van Nederlandse wetgeving.”

Het daadwerkelijke doel
Kortom, de hele Europeesrechtelijke haalbaarheid van de bezuiniging op internationale studenten hangt op één vraag: wat is het daadwerkelijke doel van dit kabinet: migratie beperken of het beschermen van het Nederlands en het feitelijk verhogen van migratie door meer internationale studenten in Nederland te houden na het afstuderen?

Voor de beantwoording van die vraag kijkt het Europees recht niet alleen naar de memorie van toelichting, maar naar al het beschikbare bewijs, inclusief alle uitlatingen van de betrokken personen en partijen over migratie. Eenieder die het recht, de rechter en zichzelf serieus neemt, kan dan maar tot één conclusie komen: dit mag niet. 

Taalbescherming en doelmatigheid zijn hier middelen om het daadwerkelijke migratiedoel te behalen, niet de daadwerkelijke doelen van het kabinet. Middelen die ook nog eens incoherent worden toegepast, wat de verenigbaarheid met Europees recht verder ondermijnt. 

Het Europese recht biedt overigens wel alle ruimte om de Nederlandse taal te bevorderen en internationale studenten beter te behouden voor de Nederlandse economie. Een gratis tip als het kabinet dat echt zou willen: dat doe je door te investeren in goed onderwijs.

Armin Cuyvers is hoogleraar Europees recht aan de Universiteit Leiden en hoofd van de afdeling Europees recht
Vincent Delhomme is universitair docent Europees Recht aan de Universiteit Leiden
Hanneke van Eijken is hoogleraar Rechtsstaat en democratie aan de Universiteit Utrecht
Stefaan Van den Bogaert is hoogleraar Europees Recht aan de Universiteit Leiden
Sybe de Vries is hoogleraar Economisch Publiekrecht aan de Universiteit Utrecht