WRR-rapport mist politieke analyse

Econoom Koen Frenken deelt de kritiek van de WRR op het topsectorenbeleid. Maar het rapport vergeet  de politieke hamvraag te stellen: waarom heeft Nederland nooit een kenniseconomie willen worden?
Met het rapport Naar een Lerende Economie. Investeren in het verdienvermogen van Nederland heeft de WRR (2013) een gedegen onderbouwd advies geschreven over het economisch beleid in Nederland. Het beschouwt de geschiedenis van economisch beleid in Nederland, maakt Europese vergelijkingen, en komt tot heldere aanbevelingen voor de korte en langere termijn. De omvang en diepgang van het rapport spreken een duidelijke ambitie uit. Met dit rapport hoopt de WRR het economisch beleid blijvend te veranderen. Het topsectorenbeleid moet op de schop, en kennisontwikkeling in brede zin moet centraal staan.
WRR-evaluatie topsectorenbeleid
Hoewel het WRR-rapport doorspekt is van academische nuance en politieke fijngevoeligheid, is de boodschap helder: het huidige topsectorenbeleid, reeds tien jaar geleden ingezet onder Balkenende II met het innovatieplatform, mist elke grond. Zo richt het beleid zich op economische groei en niet op maatschappelijke thema’s. Profiteren grote bedrijven profiteren meer dan kleine, veelbelovende ondernemingen. En is het beleid gericht op de industrie, terwijl de dienstensector in Nederland veel groter is.
De WRR komt met aanbevelingen die menig econoom als muziek in de oren zal klinken. Zo wil de WRR Maatschappelijke uitdagingen als uitgangspunt, moet de  regio centraal staan  in het innovatiebeleid en zou er meer geïnvesteerd moet worden in kennis in plaats van in technologieën of sectoren.
WRR mist echter politieke analyse
Echter, de gedegen economische onderbouwing van de WRR is tegelijkertijd ook de grote zwakte van de hele analyse. Het rapport vergeet hiermee de politieke hamvraag te stellen: waarom heeft Nederland nooit een kenniseconomie willen worden? Met andere woorden, de vraag is niet zozeer of economisch beleid conservatief zou moeten zijn – het antwoord is duidelijk nee – maar veeleer waarom het economische beleid conservatief is? Om een dergelijke vraag te beantwoorden dient met een historisch-institutionele analyse te maken van het politiek-economische bestel in Nederland. Dit ontbreekt helaas in het rapport.
Institutioneel gezien kan Nederland beschreven worden als een Rijnlands model (hoge belastingen, veel samenwerking, sterke vakbonden, on-the-job training, publiek onderwijs, lage defensie-uitgaven) met enkele Angelsaksische trekken zoals lage winstbelastingen voor (buitenlandse) bedrijven en een nadruk op formele training (Touwen 2006). Hierbij is niet zozeer innovatie maar loonpolitiek het gedeelde uitgangspunt in het Polderoverleg, terwijl lonen juist een gevolg zouden moeten zijn van innovatie c.q. productiviteit. Daarnaast worden de aardgasbaten van oudsher gebruikt om tekorten om de rijksbegroting te dichten in plaats van kennisinvesteringen voor de lange termijn.
Conservatieve structuur
Het gevolg van deze ongelukkige combinatie van instituties is dat Nederland een weinig innovatieve economische structuur heeft, die gedomineerd wordt door (transport)diensten en enkele historisch gegroeide – en doorgaans weinig dynamische– bedrijfstakken (voedsel, chemie, energie). Het label 'topsector' dat aan deze sectoren gehangen wordt is geenszins logisch: recente cijfers die laten zien dat, per saldo, de topsectoren slechts een gemiddelde toegevoegde waarde per werknemer kennen (CBS 2013).
De afgelopen 10 jaar heeft innovatiebeleid geen verandering kunnen aanbrengen in het innovatievermogen van Nederland. Integendeel, de private uitgaven in Research & Development zijn de afgelopen tien jaar juist gedaald tot minder dan 1 procent van het BBP (Bruto Binnenlands Product) . Ook het totaal aan private en publieke R&D uitgaven beslaat nog steeds minder dan 2 procent van het BBP. De uitgaven zijn hiermee vergelijkbaar met het Verenigd Koninkrijk en China (!), en veel lager dan landen als België, Duitsland, Frankrijk, Denemarken, Zweden en Finland (HCSS/TNO 2012).
Polder opnieuw uitvinden
In dit licht is het topsectorenbeleid geen springplank naar een volwaardige kenniseconomie, maar een herhaling van zetten binnen de reeds bestaande instituties. Het richt zich op volwassen bedrijfstakken waarin enkele multinationals hun R&D uitgaven voor een steeds groter deel publiek gefinancierd krijgen. De dienstensector wordt gereduceerd tot logistiek als topsector, terwijl voor de creatieve industrie slechts een fooi beschikbaar is. Ook de late toevoeging van het “topteam hoofdkantoren” is exemplarisch voor de wijze waarop het adagium Nederland-Handelsland wordt uitgedragen. En, helaas, de aardgasbaten komen nog steeds niet ten goede aan de kennisinfrastructuur. Nederland dreigt zo de slag te missen in de sleutelgebieden van de toekomst, zoals de duurzame energie, nieuwe materialen, 3D-printing, en ICT.

De aanbevelingen die de WRR doet zullen niet automatisch navolging vinden, juist omdat zij ingaan tegen de bestaande polderinstituties. Zo zullen bestaande bedrijfsbelangen niet gediend zijn met het voorop stellen van maatschappelijk uitdagingen. Ondanks de platgetreden paden die het Polderlandschap doorkruisen, heeft ditzelfde Poldermodel eerder wel bewezen om strategische keuzen te kunnen maken. De arbeidsmarkt en sociale zekerheid zijn de afgelopen dertig jaar grondig hervormd, en met succes. En hoewel de polderinstituties momenteel eerder problemen veroorzaken dan bijdragen aan oplossingen, is er geen reden om aan te nemen dat het Poldermodel zou verdwijnen. De vraag is veeleer hoe het Poldermodel zichzelf opnieuw kan uitvinden om daadwerkelijk de keuze te maken voor een breed gedragen kenniseconomie. Op nationaal niveau, bijvoorbeeld, zou de SER zou zich kunnen ontwikkelen tot hét platform voor kennis en duurzame ontwikkeling. En vakbonden zouden het voortouw moeten nemen in innovatie en scholing, waar deze agenda nu door het (groot)bedrijf wordt gedomineerd.

De “lerende economie” die WRR voor ogen zal niet zonder horten of stoten kunnen ontstaan. Hiervoor zijn breed gedragen politieke en maatschappelijke omwentelingen nodig, en op meerdere terreinen tegelijk (onderzoek, onderwijs, milieu, gezondheidszorg, buitenlandse betrekkingen). De geschiedenis moge duidelijk maken dat de meer fundamentele institutionele verschuivingen niet door politici of rapporten in gang worden gezet. Het zullen decentrale initiatieven en nieuwe bewegingen zijn, die de Haagse politiek zullen dwingen ooit de bakens te verzetten.
Dit is een inkorting van een opiniestuk van Koen Frenken dat eerder verscheen op de economensite Me Judice.

Opinie
on 29/01/2014

Econoom Koen Frenken deelt de kritiek van de WRR op het topsectorenbeleid. Maar het rapport vergeet  de politieke hamvraag te stellen: waarom heeft Nederland nooit een kenniseconomie willen worden?

Met het rapport Naar een Lerende Economie. Investeren in het verdienvermogen van Nederland heeft de WRR (2013) een gedegen onderbouwd advies geschreven over het economisch beleid in Nederland. Het beschouwt de geschiedenis van economisch beleid in Nederland, maakt Europese vergelijkingen, en komt tot heldere aanbevelingen voor de korte en langere termijn. De omvang en diepgang van het rapport spreken een duidelijke ambitie uit. Met dit rapport hoopt de WRR het economisch beleid blijvend te veranderen. Het topsectorenbeleid moet op de schop, en kennisontwikkeling in brede zin moet centraal staan.

WRR-evaluatie topsectorenbeleid
Hoewel het WRR-rapport doorspekt is van academische nuance en politieke fijngevoeligheid, is de boodschap helder: het huidige topsectorenbeleid, reeds tien jaar geleden ingezet onder Balkenende II met het innovatieplatform, mist elke grond. Zo richt het beleid zich op economische groei en niet op maatschappelijke thema’s. Profiteren grote bedrijven profiteren meer dan kleine, veelbelovende ondernemingen. En is het beleid gericht op de industrie, terwijl de dienstensector in Nederland veel groter is.

De WRR komt met aanbevelingen die menig econoom als muziek in de oren zal klinken. Zo wil de WRR Maatschappelijke uitdagingen als uitgangspunt, moet de  regio centraal staan  in het innovatiebeleid en zou er meer geïnvesteerd moet worden in kennis in plaats van in technologieën of sectoren.

WRR mist echter politieke analyse
Echter, de gedegen economische onderbouwing van de WRR is tegelijkertijd ook de grote zwakte van de hele analyse. Het rapport vergeet hiermee de politieke hamvraag te stellen: waarom heeft Nederland nooit een kenniseconomie willen worden? Met andere woorden, de vraag is niet zozeer of economisch beleid conservatief zou moeten zijn – het antwoord is duidelijk nee – maar veeleer waarom het economische beleid conservatief is? Om een dergelijke vraag te beantwoorden dient met een historisch-institutionele analyse te maken van het politiek-economische bestel in Nederland. Dit ontbreekt helaas in het rapport.

Institutioneel gezien kan Nederland beschreven worden als een Rijnlands model (hoge belastingen, veel samenwerking, sterke vakbonden, on-the-job training, publiek onderwijs, lage defensie-uitgaven) met enkele Angelsaksische trekken zoals lage winstbelastingen voor (buitenlandse) bedrijven en een nadruk op formele training (Touwen 2006). Hierbij is niet zozeer innovatie maar loonpolitiek het gedeelde uitgangspunt in het Polderoverleg, terwijl lonen juist een gevolg zouden moeten zijn van innovatie c.q. productiviteit. Daarnaast worden de aardgasbaten van oudsher gebruikt om tekorten om de rijksbegroting te dichten in plaats van kennisinvesteringen voor de lange termijn.

Conservatieve structuur
Het gevolg van deze ongelukkige combinatie van instituties is dat Nederland een weinig innovatieve economische structuur heeft, die gedomineerd wordt door (transport)diensten en enkele historisch gegroeide – en doorgaans weinig dynamische– bedrijfstakken (voedsel, chemie, energie). Het label 'topsector' dat aan deze sectoren gehangen wordt is geenszins logisch: recente cijfers die laten zien dat, per saldo, de topsectoren slechts een gemiddelde toegevoegde waarde per werknemer kennen (CBS 2013).

De afgelopen 10 jaar heeft innovatiebeleid geen verandering kunnen aanbrengen in het innovatievermogen van Nederland. Integendeel, de private uitgaven in Research & Development zijn de afgelopen tien jaar juist gedaald tot minder dan 1 procent van het BBP (Bruto Binnenlands Product) . Ook het totaal aan private en publieke R&D uitgaven beslaat nog steeds minder dan 2 procent van het BBP. De uitgaven zijn hiermee vergelijkbaar met het Verenigd Koninkrijk en China (!), en veel lager dan landen als België, Duitsland, Frankrijk, Denemarken, Zweden en Finland (HCSS/TNO 2012).

Polder opnieuw uitvinden
In dit licht is het topsectorenbeleid geen springplank naar een volwaardige kenniseconomie, maar een herhaling van zetten binnen de reeds bestaande instituties. Het richt zich op volwassen bedrijfstakken waarin enkele multinationals hun R&D uitgaven voor een steeds groter deel publiek gefinancierd krijgen. De dienstensector wordt gereduceerd tot logistiek als topsector, terwijl voor de creatieve industrie slechts een fooi beschikbaar is. Ook de late toevoeging van het “topteam hoofdkantoren” is exemplarisch voor de wijze waarop het adagium Nederland-Handelsland wordt uitgedragen. En, helaas, de aardgasbaten komen nog steeds niet ten goede aan de kennisinfrastructuur. Nederland dreigt zo de slag te missen in de sleutelgebieden van de toekomst, zoals de duurzame energie, nieuwe materialen, 3D-printing, en ICT.

De aanbevelingen die de WRR doet zullen niet automatisch navolging vinden, juist omdat zij ingaan tegen de bestaande polderinstituties. Zo zullen bestaande bedrijfsbelangen niet gediend zijn met het voorop stellen van maatschappelijk uitdagingen. Ondanks de platgetreden paden die het Polderlandschap doorkruisen, heeft ditzelfde Poldermodel eerder wel bewezen om strategische keuzen te kunnen maken. De arbeidsmarkt en sociale zekerheid zijn de afgelopen dertig jaar grondig hervormd, en met succes. En hoewel de polderinstituties momenteel eerder problemen veroorzaken dan bijdragen aan oplossingen, is er geen reden om aan te nemen dat het Poldermodel zou verdwijnen. De vraag is veeleer hoe het Poldermodel zichzelf opnieuw kan uitvinden om daadwerkelijk de keuze te maken voor een breed gedragen kenniseconomie. Op nationaal niveau, bijvoorbeeld, zou de SER zou zich kunnen ontwikkelen tot hét platform voor kennis en duurzame ontwikkeling. En vakbonden zouden het voortouw moeten nemen in innovatie en scholing, waar deze agenda nu door het (groot)bedrijf wordt gedomineerd.

De “lerende economie” die WRR voor ogen zal niet zonder horten of stoten kunnen ontstaan. Hiervoor zijn breed gedragen politieke en maatschappelijke omwentelingen nodig, en op meerdere terreinen tegelijk (onderzoek, onderwijs, milieu, gezondheidszorg, buitenlandse betrekkingen). De geschiedenis moge duidelijk maken dat de meer fundamentele institutionele verschuivingen niet door politici of rapporten in gang worden gezet. Het zullen decentrale initiatieven en nieuwe bewegingen zijn, die de Haagse politiek zullen dwingen ooit de bakens te verzetten.

Dit is een inkorting van een opiniestuk van Koen Frenken dat eerder verscheen op de economensite Me Judice.

Tags: wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid | economische ontwikkeling

Advertentie