Het Prisoner’s dilemma van de universiteiten

De Vereniging Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU) werkt niet meer samen. Op de site van de belangenvereniging VSNU staat dat ‘samenwerkende’ uit haar naam is verdwenen. De club heet al zo”n drie jaar: Vereniging van Universiteiten.

De naamsverandering staat voor een van de belangrijkste ontwikkelingen in het hoger onderwijs van de afgelopen dertig jaar. Universiteiten zijn elkaars concurrenten geworden.

Beleidsplannen staan vol met termen als ‘marktaandeel’, ‘concurrentiekracht’ of ‘war for talent’. Het strategisch plan van de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) is wat dat betreft een parel.

De universiteit formuleerde vier uitdagingen voor de periode 2013-2018:

• ‘versterking van het eigen, onderscheidende profiel in de slag om studenten, onderzoekers en middelen’;
• de kwaliteit van het onderwijs verbeteren ‘om de (internationale) werfkracht te vergroten’;
• het onderzoek verbeteren ‘om ons te kunnen wapenen tegen de toegenomen concurrentie op het wereldtoneel’ en
• internationaliseren om ‘onze positie in de internationale markt van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (...) te verstevigen’.

Zaken die voor universiteiten ooit een doel op zich waren, zoals de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek, zijn voor de Erasmus Universiteit middelen geworden. Het nieuwe doel: overeind blijven in de concurrentieslag tussen universiteiten.

Maar wat blijkt? Hoe meer de universiteiten met elkaar concurreren, hoe minder ze per student krijgen. Volgens de VSNU daalde de rijksbijdrage per student de afgelopen jaren met een kwart, van 20.000 euro in 2000 tot net iets meer dan 15.000 euro in 2017.

Dat is desastreus voor de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek op onze universiteiten.

Waarom zijn universiteiten dan gaan concurreren?
Op de campus van de Universiteit Leiden in Den Haag werkt onderwijshistoricus Pieter Slaman. Eind vorig jaar publiceerde hij In de regel vrij een boek over het honderdjarig bestaan van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Het ministerie had lange tijd grote invloed op het beleid van universiteiten. Het ging over de gebouwen, besloot wie er hoogleraar mocht worden en bepaalde zelfs dat universiteiten voor het jaarlijkse onderhoud van een tuin met beplanting precies drie gulden en vier cent per vierkante meter mochten uitgeven. Voor een tuin met bestrating was dit 68 cent per vierkante meter.

Slaman: “Er was wel wat rivaliteit tussen universiteiten, maar in principe waren alle instellingen even afhankelijk van het ministerie. En dat ministerie wilde geen gedonder, dus de universiteiten werden gelijk behandeld.”

Maar het feit dat alle universiteiten op een gelijke manier gefinancierd werden, leidde er ook toe dat de kosten flink stegen. “Noem een willekeurig vakgebied en iedereen wilde het graag op z’n universiteit hebben. Er zat geen rem op en dat leidde tot een woekering van nieuwe specialismen.”

Daarnaast bleven de studentenaantallen groeien. Tussen 1955 en 1975 verviervoudigde het aantal studenten op universiteiten tot 120.000.

Een journalist stelde in 1971 dat het wetenschappelijk onderwijs in 1993 beslag zou leggen op de gehele onderwijsbegroting als de groei van specialismen en studenten zo door zouden gaan. Kortom, er werd veel uitgegeven, terwijl de kwaliteit te wensen overliet.

Er moest dus iets gebeuren
En óf er iets gebeurde. In 1985 presenteerde toenmalig minister van Onderwijs Wim Deetman (CDA) een nota over de toekomst van het hoger onderwijs. De overheid zou zich minder op details richten en meer op de grote lijnen. Het ministerie zette zichzelf daarom op afstand: universiteiten mochten zelf gaan bepalen waar ze hun geld aan besteedden.

Daarmee veranderde ook de manier waarop universiteiten aan geld konden komen.

Tot de jaren negentig van de vorige eeuw hanteerde het ministerie van Onderwijs een student-stafratio: voor elke twintig studenten of vier promovendi ontving een universiteit geld voor één extra personeelslid.

Vanaf de jaren negentig veranderde dit. De pot met geld die het ministerie jaarlijks uitkeerde werd met een nieuw bekostigingsmodel grotendeels gelimiteerd en verdeeld aan de hand van de prestaties die universiteiten leverden. Voor elke student, promotie en diploma ontvingen universiteiten geld uit deze pot. Vanaf hier werden marktaandelen belangrijk voor universiteiten.

Slaman: “Waar eerder alle universiteiten in hetzelfde schuitje zaten, zorgde dit ervoor dat universiteiten met elkaar gingen concurreren. Vanaf nu was het: wat jij krijgt gaat ten koste van mij. En dat heeft succes gehad: de kosten per student zijn gedaald en de kwaliteit is erg gestegen.”

En dat had veel gevolgen
De veranderingen van toen hebben met elkaar dat ze steeds een stap verder zetten in de zogeheten ‘outputfinanciering’, oftewel: de hoeveelheid geld die universiteiten kregen werd meer en meer afhankelijk van hun prestaties. 

Grofweg komt het erop neer dat er sinds 1993 twee vormen van financiering zijn. Ten eerste ontvangen universiteiten elk jaar een vast bedrag, onafhankelijk van het aantal studenten of promovendi dat er studeert.

Daarnaast is er een prestatiedeel. Universiteiten ontvangen geld per student, per diploma en per promotie.

Om competitie tussen universiteiten te bevorderen is dit prestatiedeel de afgelopen jaren steeds groter geworden, ten koste van het vaste bedrag. Volgens de Vereniging van (voorheen samenwerkende) Universiteiten is het percentage variabele financiering inmiddels 61 procent. 

Maar aan de afhankelijkheid van variabele financiering kleeft een groot probleem.

Met een groter marktaandeel krijgen universiteiten meer geld uit de pot van het ministerie en – net zo belangrijk – met een kleiner marktaandeel krijgen ze minder.

Het is een klassiek economisch probleem
Dit probleem noemen ze in de speltheorie een prisoner’s dilemma. Het gaat als volgt. Twee verdachten worden aangehouden voor een gewapende overval. Ze worden afzonderlijk verhoord. Allebei staan ze voor de keuze: zwijg ik of beken ik schuld?

Hun uiteindelijke veroordeling hangt af van de verklaring van de ander. Maar ze weten geen van beiden wat de ander zal doen.

Zwijgen is voor de verdachten samen de beste optie: er is slechts bewijs van verboden wapenbezit, waar maar een jaar gevangenisstraf op staat. Maar besluit één verdachte te bekennen, dan verdwijnt de zwijgende verdachte levenslang achter de tralies – terwijl de ander vrijkomt omdat deze het onderzoek geholpen heeft. En levenslang achter tralies? Dat risico willen de twee overvallers geen van beiden lopen.

Dus kiezen ze voor een bekentenis. Wie weet blijven in de andere verhoorkamer de kaken op elkaar, en kom je vrij. En als de ander nou ook bekent? Dan brom je allebei vijf jaar, in plaats van levenslang. Het ergste scenario is afgewend.

Zo werkt het bij universiteiten dus ook
Een universiteit die jaar in jaar uit evenveel studenten en promoties binnenhaalt, krijgt een steeds kleiner deel van het budget als andere instellingen wél groeien. Het is dus belangrijk dat ze hun marktaandeel minstens gelijk houden en het liefst nog wat verhogen.

Groeien álle universiteiten, dan blijven hun marktaandelen gelijk en wordt het geld op eenzelfde manier verdeeld. Maar omdat het aantal studenten veel harder groeit dan de pot met geld, daalt de financiering per student.

Het Rathenau Instituut waarschuwde er in 2016 al voor. Voor het collectief is het eigenlijk beter om de aantallen te beperken – te zwijgen – om op die manier de rijksbijdrage per student op peil te houden. Maar voor individuele universiteiten is er een enorme prikkel om te groeien – te bekennen.

En daarom verdween die Samenwerking dus uit de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten.

Je kunt wel raden wat er afgelopen decennia gebeurd is op universiteiten. Studentenaantallen? Geëxplodeerd. Rendementen? Door het dak. Het aantal promovendi? Meer dan verdubbeld.

En de bekostiging? Die nam per student alleen maar af, van 20.000 in 2000 naar iets meer dan 15.000 nu.

Mirjam van Praag, bestuursvoorzitter van de Vrije Universiteit, had in een opiniestuk haar analyse klaar: “Als we groeien, gaat het budget per student en dus de kwaliteit van het hoger onderwijs omlaag. (...) Dus terwijl het systeem individuele universiteiten een financiële prikkel geeft om te groeien, is dat voor de sector als geheel desastreus: een ‘race to the bottom’.”

In een ander interview legt ze uit: “Ik denk dat we bang moeten zijn dat de onderwijszalen steeds voller zijn’, legt ze. ‘Dat er op steeds gekkere tijden college moet worden gegeven, dat tentamens niet meer kunnen worden nagekeken. En dat er minder ervaren docenten voor de klas worden gezet.”

Ze kunnen het niet meer aan
Een ander gevolg van de sterke groei van het aantal studenten en de steeds lagere bekostiging per student, is dat er studentenstops worden ingesteld omdat opleidingen hard groeien terwijl er geen geld is om voldoende docenten en faciliteiten te regelen.

De lagere bijdrage per student heeft dus grote gevolgen. Volgens de VSNU ‘piept en kraakt’ het op alle universiteiten. Alleen met ‘kunst- en vliegwerk’ houden wetenschappers de prestaties op niveau.

WOinActie, een protestbeweging van universitaire medewerkers en studenten, is dat kunst- en vliegwerk zat. Volgens haar leidt de lagere bekostiging per student ertoe dat veel onderzoekstijd opgaat aan onderwijs en dat onderzoek daarom vaak maar in de vrije tijd gedaan wordt. Dat studenten les krijgen in steeds grotere groepen en het moeten doen met minder begeleiding.

Daarom eist ze dat de bekostiging per student wordt hersteld naar het niveau van het jaar 2000. De minister zou daarvoor 1,15 miljard euro per jaar beschikbaar moeten stellen, bovenop de 3,9 miljard die nu jaarlijks naar universiteiten gaat.

Maar met extra geld koop je je nog niet vrij. Alleen door samenwerking kun je een prisoner’s dilemma oplossen: overleggen de verdachten, dan zullen ze besluiten om te zwijgen waardoor ze er allebei met een lichte straf vanaf komen.

Maar dát is dus precies wat universiteiten niet meer doen.

In plaats daarvan is het ieder voor zich. Want niet alleen de Erasmus Universiteit Rotterdam heeft concurrentie om een zo groot mogelijk marktaandeel tot hoogste goed verheven.

Het prisoner’s dilemma leidt tot slechter onderwijs en een hoge werkdruk. Studentenstops moeten het tekort aan docenten en lokalen opvangen. Maar dat is symptoombestrijding.

De directeur van het Rathenau Instituut, Melanie Peters, stelt: “In plaats van praten over studentenstops, zouden we het debat moeten voeren over de kwaliteit van het universitaire onderwijs en bedenken welk financieringssysteem daar het beste bij past.”

Pieter Slaman is het met haar eens: “Prestatiefinanciering was een goed medicijn tegen de lage kwaliteit en de hoge kosten van het hoger onderwijs in de jaren zeventig. Maar inmiddels hebben we de patiënt aan een overdosis geholpen.”

De komende tijd publiceert De Correspondent meer over concurrerende universiteiten. Meepraten over dit onderwerp kan op De Correspondent. Via de link corr.es/universiteit en met de code uni maak je een gratis maandabonnement aan (loopt vanzelf af) zodat je je ervaringen en expertise met andere leden kunt delen.