Van de basisbeursmiljoenen heeft 40 procent nog geen duidelijke bestemming

Vierduizend docenten erbij, kleinere groepen, meer contacturen en intensievere begeleiding. Het afschaffen van de basisbeurs in 2015 was pijnlijk, maar studenten zouden er beter onderwijs voor terugkrijgen. Of de 2,5 miljard euro die tot 2024 vrijkomt ook aan de beloofde onderwijsverbeteringen wordt uitgegeven, staat na vijf basisbeursloze jaren nog steeds niet vast.

Een op de drie universiteiten en hogescholen heeft namelijk nog geen goedgekeurd bestedingsplan. Daardoor is de bestemming van veertig procent van de basisbeursgelden nog niet duidelijk, blijkt uit onderzoek van Folia. Vandaag debatteert minister Van Engelshoven met de Tweede Kamer over de basisbeursgelden.

Om te voorkomen dat de basisbeursmiljoenen gebruikt worden om gaten in de begroting te dichten of de reserves te spekken, is in 2018 afgesproken dat elke universiteit en hogeschool een kwaliteitsplan zou opstellen waarin duidelijk staat waaraan zij het extra geld willen uitgeven en hoe dat bijdraagt aan beter onderwijs.

Bij het maken van die keuzes moeten studenten en docenten in medezeggenschapsraden worden betrokken. De Nederland Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) die de kwaliteit van alle opleidingen in het hoger onderwijs keurt, beoordeelt of de plannen uitvoerbaar en controleerbaar zijn. Maar de minister neemt uiteindelijk het besluit over de kwaliteitsbekostiging.

Vanaf volgend jaar krijgen universiteiten en hogescholen hun deel van het basisbeursgeld alleen als hun kwaliteitsplan is goedgekeurd. Minister Van Engelshoven wil de instellingen nog een jaar respijt geven.  

Zeventien herkansers
Als alles volgens plan was verlopen, had het leeuwendeel van de universiteiten en hogescholen nu al zo’n realistisch en controleerbaar kwaliteitsplan gehad. Hooguit twee of drie instellingen zouden niet in een keer door de NVAO-keuring komen en een herkansing nodig hebben, was de verwachting. Maar dat blijkt een grove misrekening. Uit documenten die de minister begin deze maand naar de Tweede Kamer stuurde, blijkt dat minstens zeventien instellingen hun huiswerk moeten overdoen: Tilburg University en maar liefst zestien van 36 hogescholen, waaronder de vijf grootste.

De negatieve besluiten over de kwaliteitsplannen van de Hogeschool van Amsterdam, de Hogeschool Utrecht, de Hogeschool Rotterdam en de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen zijn al openbaar. Fontys tekende officieel bezwaar aan tegen het negatieve besluit, maar dat is eind mei verworpen. De hogescholen zijn bezig hun plannen aan te passen en sommige hebben al een positief advies van de NVAO en wachten op een definitief besluit van de minister.

De enige hogeschool met meer dan 30.000 studenten die zonder kleerscheuren door de NVAO-keuring is gekomen is Avans, de Brabantse hogeschool die al jaren bovenaan staat in alle kwaliteitsranglijstjes.

De Universiteit Utrecht kreeg in oktober vorig jaar groen licht van de NVAO. Eerder had een commissie in mei zich in mei nog kritisch uitgelaten over de betrokkenheid van studenten bij de voorgestelde acties. Ook was niet geheel duidelijk hoe realistisch de Utrechtse plannen waren. In het uiteindelijke adviesrapport aan de NVAO - te lezen via de website van de UU-komen beide kanttekeningen wel terug, maar is de toon veel positiever.

Voorinvesteringen
Uit de NVAO-rapporten blijkt dat kwaliteitsplannen worden afgekeurd omdat het instellingen niet lukt hun verbeteringsplannen te vertalen in concrete acties. Veel hogescholen willen meer docenten aanstellen om de zogeheten staf/student-ratio te verbeteren. Maar dat doel is te vaag, vinden de NVAO-deskundigen. Zij willen weten hoe die extra docenten het onderwijs gaan verbeteren. Wat in alle afgekeurde plannen ontbreekt, is een aan die concrete doelen gekoppelde meerjarenbegroting die ervoor zorgt dat vastgesteld kan worden waar het basisbeursgeld blijft.

Dat is precies het manco waarop de Algemene Rekenkamer stuitte bij het onderzoek naar de voorinvesteringen. Vooruitlopend op het vrijkomen van de eerste basisbeursmiljoenen in 2018 beloofden hogescholen en universiteiten alvast zelf extra te investeren in het onderwijs. Tussen 2015 en 2017 zouden zij gezamenlijk 600 miljoen euro vrijmaken uit hun eigen reserves zodat studenten die geen basisbeurs meer kregen, toch konden profiteren van beter onderwijs.

De instellingen zeggen zelf dat ze 860 miljoen euro hebben vrijgemaakt, veel meer dan beloofd. Maar de Rekenkameronderzoekers konden maar van 280 miljoen euro met zekerheid vaststellen dat het echt om een extra investeringen ging en niet om uitgaven die al in het vat zaten. Oorzaak: veel instellingen hadden vooraf geen helder plan gemaakt waarin ze aangaven waar ze de extra miljoenen aan zouden besteden.

Tijdnood
Bij de besteding van de basisbeursmiljoenen zou dat echt anders gaan, beloofde minister Van Engelshoven meerdere malen tijdens het Kamerdebat over het Rekenkamerrapport. Als de instellingen zich in hun kwaliteitsplan niet aan de gemaakte afspraken houden, krijgen ze een jaar de tijd om hun plan te verbeteren. Als ze het daarna nog niet goed doen, krijgen ze minder basisbeursmiddelen, waarschuwde ze.

Maar de tijd om alle zeventien instellingen een jaar te geven om hun kwaliteitsplan te verbeteren ontbreekt inmiddels. Dat heeft de minister deels aan zichzelf te danken. Hoewel is afgesproken dat zij het NVAO-advies over een kwaliteitsplan ‘in de regel’ overneemt, kan zij ervan afwijken.

Bij een negatief advies krijgen de instellingen daarom de kans de minister op andere gedachten te brengen. Dat lukte de TU Delft vorig jaar en daarna hebben alle andere bestuurders die mogelijkheid aangegrepen. Zelfs instellingen die zelf ook wel wisten dat hun kwaliteitsplan rammelde.
Zo reisden de bestuurders van de agrarische hogeschool Van Hall Larenstein begin februari naar Den Haag om hun zaak te bepleiten, om daar toe te geven dat ze zich eigenlijk wel in het negatieve NVAO-advies kunnen vinden en nog een jaar nodig hebben om een goed kwaliteitsplan te maken. Aan de andere kant lukte het de Hanzehogeschool dit jaar de minister tot een ander inzicht te brengen en af te wijken van het negatieve NVAO-advies, dus bleven andere instellingen het ook proberen.  

Corona-epidemie
Door het onverwachte grote aantal negatieve beoordelingen en de onderhandelingen die erop volgen is er sprake van filevorming en vertraging. Twee instellingen, de VU en een hogeschool, wachten zelfs nog steeds op een besluit van de minister.

Het is duidelijk dat het niet meer lukt om voor Prinsjesdag alle herkansingen tot een goed einde te brengen. Maar veertig procent van de basisbeursmiljoenen niet uitkeren in een tijd waarin er door de corona-maatregelen toch al financiële problemen dreigen, is ook geen optie. Als het aan Van Engelshoven ligt, krijgen hogescholen en universiteiten die nog geen goedgekeurd kwaliteitsplan hebben volgend jaar toch hun aandeel van de 385 miljoen euro die voor 2021 klaar ligt. De corona-epidemie komt daarbij van pas. ‘Door de crisis in verband met COVID-19 hebben instellingen meer tijd nodig om hun kwaliteitsplan af te ronden omdat zij momenteel andere prioriteiten hebben zoals het organiseren van digitaal onderwijs,’ schrijft zij aan de Tweede Kamer.

Als de minister haar zin krijgt is eind volgend jaar de bijna 1 miljard euro basisbeursgeld die sinds 2018 is vrijgekomen verdeeld, terwijl een derde van de kwaliteitsplannen nog niet op orde is. Of die honderden miljoenen aan intensiever en kleinschaliger onderwijs zijn besteed, is dan niet meer te achterhalen. De Tweede Kamer bespreekt het voorstel vanmiddag.

Dit artikel is gebaseerd op documenten over kwaliteitsafspraken die sinds 2016 naar de Tweede Kamer zijn gestuurd, verslagen van Kamerdebatten, beoordelingen van kwaliteitsplannen door de NVAO, de besluiten van de minister over kwaliteitsplannen die zijn gepubliceerd op de site Kwaliteitsafspraken Hoger Onderwijs en achtergrondgesprekken met tientallen betrokkenen.
De productie is mede mogelijk gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en de medewerking van DUB en andere leden van de Kring van Hoofdredacteuren van Hoger Onderwijs Media.